Rijkswaterstaat omzeilt regels tunnelveiligheid bij Aanpak Ring Zuid

Bij de voorgenomen aanpak van de Zuidelijke Ringweg in Groningen ontduikt Rijkswaterstaat de regelgeving voor tunnelveiligheid door met de definitie van “tunnel” te spelen. Een overheid die de eigen regels omzeilt. Dat is een kwalijke zaak, zowel vanuit het oogpunt van veiligheid, als vanuit het oogpunt van betrouwbaarheid en behoorlijk bestuur.

Regels zijn er niet voor niets. Zij ordenen de samenleving. Regels beschermen de burgers; tegen andere burgers, tegen de overheid en tegen gevaarlijke situaties. Abstract gezien is het vaststellen en handhaven van regels de primaire taak van de overheid.

Ook voor tunnels is er regelgeving: de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (kortweg: Warvw). Dat is sowieso geen vrijblijvende aangelegenheid: Nederlands is hiertoe verplicht op grond van EU-richtlijn 2004/54. Deze EU-richtlijn is een minimumniveau aan tunnelveiligheid, geldig voor wegtunnels langer dan 500 meter. In sommige bergachtige EU-lidstaten zijn er honderden wegtunnels, van verschillende lengte, diameter en drukte. In het vlakke Nederland hebben we slechts enkele lange wegtunnels.

In Nederland wordt een tunnel gedefinieerd als “tunnel of tunnelvormig bouwwerk” (art. 1 sub g Warvw), een weinig verhelderende definitie. De tunnelveiligheidsregels zijn “van toepassing op tunnels, langer dan 250 meter. De lengte van de tunnel wordt bepaald door het langst omsloten gedeelte.” (art. 2 lid 1 Warvw)

Aanpak Ring Zuid Groningen: “Rijkswaterstaat verzin een list”
In Groningen wil Rijkswaterstaat de Zuidelijke Ringweg aanpakken. Deze weg is onderdeel van het rijkswegennet. In de huidige situatie loopt de weg over een talud en viaducten dwars door de bebouwde kom van Groningen. Dit leidt tot veel luchtverontreiniging (o.a. fijnstof) en een grote ruimtelijke barrière door een stad. Voor dit probleem zijn feitelijk maar twee oplossingen: een nieuw tracé buiten de bebouwde kom, of onder de grond. De keuze is gevallen op ondergronds.

Probleem met het ondergronds brengen van een snelweg is de veiligheid. Die is uiteraard beheersbaar, maar dat kost geld. Geld voor beveiligingssystemen, blusmiddelen, vluchtwegen, enzovoort. Het gedeelte dat ondergronds moet verdwijnen is ruim 850 meter lang, lang genoeg om onder de tunneleisen en zelfs de EU-richtlijn voor lange wegtunnel te vallen. Om te voorkomen dat er geld aan tunnelveiligheidsmiddelen moet worden uitgetrokken, heeft Rijkswaterstaat een list bedacht: de tunnel die geen tunnel is.

De truc is simpel: laat af en toe een deel van het tunneldak weg. De toekomstige ringweg ligt daardoor niet in een tunnel van 850 meter, maar in “een verdiepte ligging met drie deksels”. Die zogenaamde deksels zijn maximaal 249 meter lang. Nét kort genoeg om geen 250 meter omsloten gedeelte te krijgen.

Dit is geen tunnel - Aanpak Ring Zuid Groningen
Ceci n’est pas un tunnel.

Één aaneengesloten tunnel versus drie korte tunnels
De vraag is wie Rijkswaterstaat met dit soort trucs een dienst bewijst. In ieder geval niet de veiligheid. Nog steeds ligt de toekomstige snelweg over een afstand van 850 meter in een diepe bak, volledig onder het maaiveld. Dat het tunneldak op twee stukken ontbreekt maakt voor de vluchtmogelijkheden weinig uit.

Qua verkeersveiligheid zou je zelfs kunnen zeggen dat je beter in een aaneengesloten tunnel kan rijden. Je ogen moeten zich in een tunnel aanpassen aan het verminderde licht. Voor je ogen maakt het niet uit of die tunnel voldoet aan de juridische definitie van artikel 2 lid 1 Warvw of “een verdiepte weg met deksel” is. Voor je ogen is het simpelweg een tunnel. Sowieso is het woordspelletje van Rijkswaterstaat onjuist: een tunnel korter dan 250 meter is ook juridisch nog steeds een tunnel (art. 1 sub g Warvw), alleen zijn de veiligheidseisen niet van toepassing. Krampachtig het woord “tunnel” vermijden betekent niet dat het dan geen tunnel meer is. Het gaat er juridisch niet om hoe je het noemt, maar wat het is.

Bij een aaneengesloten tunnel rij je slechts één keer de tunnel in, passen je ogen zich aan op de nieuwe omstandigheden en rij je één keer de tunnel uit, waarna je ogen zich weer aanpassen aan de normale situatie. Bij de Zuidelijke Ringweg Groningen rij je over een lengte van nog geen kilometer drie keer van daglicht een tunnel in, en drie keer vanuit het donker het daglicht in. Zeker op zonnige dagen kan dat niet goed zijn voor het zicht.

Dus bravo Rijkswaterstaat! Jullie hebben het gepresteerd om een tunnel te ontwerpen die dan wel strikt genomen misschien niet valt onder de tunnelveiligheidseisen, maar door de aaneenschakeling van volledige tunnels en tunnels-zonder-dak juist een onrustiger verkeersbeeld geeft en daarmee onveiliger is dan een tunnel die wél aan de veiligheidseisen voldoet. Sterker nog: de maatregelen die de veiligheid in tunnels en aanverwante constructies moeten vergroten worden bewust niet aangelegd.

Conclusies
Wat leren we hiervan? Op de eerste plaats dat Rijkswaterstaat fout zit door bij de Aanpak Ring Zuid te ontkennen dat er tunnels worden aangelegd en te beweren dat het slechts “een verdiepte ligging met deksels” betreft. Op grond van artikel 1 sub g van de Warvw is het een tunnel. Sterker nog, het zijn zelfs drie tunnels, op een traject van nog geen kilometer lengte.

Op de tweede plaats leren we dat Rijkswaterstaat zich op glad ijs begeeft door een list te verzinnen om de tunnelveiligheidseisen te omzeilen. Niet alleen kiest ze er doelbewust voor om in de tunnel (of drie tunnels?) géén tunnelveiligheidsmaatregelen te nemen, maar ze creëert ook nog een onveiligere situatie als gevolg van afwisselend donkere tunneldelen en tunneldelen-met-open-dak in daglicht.

Aanbeveling: hiermee niet akkoord gaan
Het is de vraag of wij de handelswijze van Rijkswaterstaat wel moeten willen. Wanneer een overheidsdienst een list gaat verzinnen om veiligheidsregelgeving te kunnen omzeilen, dan kan je je ten zeerste afvragen of die overheidsdienst daarmee nog in het belang van de samenleving handelt. Integendeel, het belang van overheidsdienst lijkt eerder ingegeven door het eigen budget en bestuurlijke prestige. Het lijkt mij dat dát geen goede reden is om inbreuk te doen op de veiligheid. Bovendien is “het omzeilen van regelgeving” niet iets wat past binnen behoorlijk bestuur.

Je kan je ook afvragen of de Warvw geen aanknopingspunten biedt om de gekunstelde constructie van de Aanpak Ring Zuid tóch onder de tunnelveiligheidseisen te laten vallen. Er zijn in mijn ogen meerdere aanknopingspunten:

1) Stel dat we aannemen dat het inderdaad tunnels van “slechts” 249 meter betreft, dan zijn het wel drie tunnels op een weglengte van minder dan één kilometer. Tussen die tunnels is geen enkel moment dat de weg weer op een “normale” manier toegankelijk (vluchtwegen, hulpdiensten) is. Het lijkt daarom niet onlogisch om de lengte van de drie tunnel bij elkaar op te tellen. Pas ná het moment dat de weg uit de tunnelconstructie (dus ook toeritten!) is, zou de teller weer op nul mogen.

2) Nu de wettelijke definitie van tunnel “tunnel of tunnelvormig bouwwerk” omvat, kunnen we stellen dat een tunnel niet uitsluitend de tunnel zélf omvat. De vraag stelt zich wat dan een “tunnelvormig bouwwerk” is. Een diepe bak, volledig onder het maaiveld gelegen, die qua vormgeving, inrichting, toegang en vluchtmogelijkheden precies gelijk is aan de aanliggende tunnels, zou wat mij betreft onder de definitie “tunnelvormig bouwwerk” kunnen vallen. Het gaat er mijn inziens om dat de karakteristieken (inrichting, veiligheid, vluchtwegen) van een stuk weg vergelijkbaar zijn met dat van een weg in een tunnel.

3) In de afbakening van het toepassingsbereik van de veiligheidseisen wordt gesproken van 250 meter “omsloten gedeelte”. De vraag is wat precies “omsloten” is. Is het per se noodzakelijk om een volledig gesloten dak te hebben, voordat iets omsloten is? Het feit dat de weg in een diepe bak ligt, met betonwanden loodrecht omhoog, maakt dat het erg lastig is om omhoog te gaan. Er mag dan wel geen dak zijn, maar dat maakt je nog niet minder opgesloten. Het is daarom goed te verdedigen dat ook de tunnel-zonder-dak als “omsloten gedeelte” meetelt. In dat geval wordt de in mijn ogen oneigenlijke omzeilingsroute van Rijkswaterstaat (een paar stukken tunneldak weglaten) afgesneden.

4) Tot slot kan je denken in de zin van “schijnconstructies”. Er is geen twijfel over dat de lengte van 249 meter van de zogenaamde “deksels” primair is ingegeven door een poging van Rijkswaterstaat de tunnelveiligheidseisen bij de Aanpak Ring Zuid te omzeilen. Vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat en de andere betrokken overheden hebben namelijk bij herhaling bevestigd dat deze lengte is ingegeven door de tunnelveiligheidseisen. Of beter gezegd: het ontwijken daarvan. Het is een kwalijk zaak als een overheidsdienst zélf de veiligheidseisen ontwijkt. Dat past niet in de beginselen van betrouwbaarheid en behoorlijk bestuur, en is bovendien in strijd met geest van de wet. Én in strijd met de geest van EU-richtlijn 2004/54; inclusief de tunnel-zonder-dak vallen de tunnels van de Aanpak Ring Zuid immers ruim binnen het bereik van die EU-richtlijn.

luchtgat
Afbeelding van Projectbureau Aanpak Ring Zuid, waarop één van de twee “luchtgaten” is te zien, waarmee Rijkswaterstaat de wettelijke tunnelveiligheidseisen probeert te omzeilen.

En hoe dan verder?
Het gevolg van het van toepassing worden van de tunnelveiligheidseisen op de Aanpak Ring Zuid, is dat het genomen Tracébesluit niet gehandhaafd kan worden. Dat is overigens helemaal niet erg. Er is bij de Zuidelijke Ringweg in Groningen geen sprake van een acuut probleem dat onmiddellijk moet worden opgelost. Het aantal files is maar beperkt, de lengte is kort en de duur is beperkt. Iedereen is er bij gebaat dat er opnieuw naar het ontwerp wordt gekeken. Niet alleen de veiligheid is een probleem, ook de gevolgen voor het onderliggende wegennet maken van het huidige ontwerp nauwelijks een verbetering. Integendeel, in veel gevallen is het huidige ontwerp ronduit een verslechtering. Een denkpauze en herbezinning zou niet verkeerd zijn.

Een conclusie kan zijn dat er meer geld bij moet, om er een échte tunnel van te maken, conform de veiligheidseisen die daarvoor gelden. Maar dat geld is er ook. Op dit moment is gedeputeerde Boumans bezig in Den Haag te lobbyen voor een verdubbeling van de N33 naar Appingedam, een weg met minder verkeer dan de Groningse Vondellaan door de Aanpak Ring Zuid extra te verwerken krijgt. De verdubbeling van de N33 naar Appingedam is ingegeven door het feit dat de provincie Groningen een bestemming zocht voor geld dat zij over hield bij de verdubbeling van de N33 tussen Assen en Zuidbroek.

Goed beschouwd is het vreemd dat de provincie Groningen op dit moment met geld strooit dat ze “over” heeft, maar dat tegelijkertijd bij de Zuidelijke Ringweg in Groningen bezuinigd wordt op veiligheidsvoorzieningen en maatregelen voor de aansluiting op het onderliggende wegennet. Mijn persoonlijk mening is dat dit getuigt van een verkeerde prioriteitsstelling.